Un artículo de Sylviain Cypel, publicado en Orient XXI, el 19 de febrero de 2021.
Cuando un nuevo presidente ingresa a la Casa Blanca, levanta el teléfono y llama –por mera cortesía o por algo más, si hay afinidad– a una serie de presidentes o de jefes de gobierno. Primero se comunica con los de Canadá y de México, sus vecinos fronterizos, luego con los del Reino Unido y de Francia, sus aliados en el Consejo de Seguridad de la ONU. Del conjunto del resto de los países, Israel integra el pelotón delantero. Pero esta vez, a un mes de la entrada en funciones del nuevo mandatario, Benjamín Netanyahu sigue esperando que suene el teléfono. Los políticos y los medios de comunicación israelíes empiezan a preocuparse por la pérdida de estatus de su primer ministro, otrora favorito de Donald Trump.
Pero en realidad, la actitud de Biden no sorprende a nadie. Netanyahu no solo le había recordado al flamante presidente electo que no debía haber “ningún regreso al anterior acuerdo nuclear” con Irán, sino que volvió a la carga una semana después de que Biden asumiera la presidencia, por medio de su jefe de Estado Mayor, el general Aviv Kochavi. En la Universidad de Tel Aviv, Kochavi proclamó: “Un regreso al acuerdo nuclear, o incluso un acuerdo de ese tipo con mejoras, sería malo y equivocado”1, y agregó que bajo su mando, el ejército israelí “está revisando sus planes operacionales para frustrar el programa nuclear de Irán”. Kochavi acababa de volver de una reunión con el general Kenneth McKenzie, comandante en jefe del Comando Central del Ejército estadounidense, que incluye Oriente Próximo. Casi no hay duda de que en esa ocasión ambos dialogaron sobre la mejora de las relaciones militares entre Israel y los emiratos del Golfo donde los estadounidenses tienen bases: Kuwait, Bahréin y los Emiratos Árabes Unidos (además de Catar).
Dado que Biden formuló públicamente que el regreso al acuerdo con Irán es una de sus prioridades, es comprensible que haga esperar a Netanyahu antes de saludarlo. Nada insalvable, solo una advertencia para hacerle entender que el idilio con Donald Trump es cosa del pasado. Ahora bien, esa ausencia de comunicación también indica que para el gobierno de Biden el conflicto israelí-palestino perdió mucha importancia.
ADVERTENCIAS EN RIAD Y EN ABU DABI
Hay otro idilio que no anda nada bien. Es el pacto político-petrolero que desde 1945 alía a Arabia Saudita y los Estados Unidos. Comenzó a desmoronarse durante el gobierno de Barack Obama, y luego Trump lo revigorizó. Pero durante su campaña presidencial, Biden, y sobre todo Antony Blinken, a quien luego convertiría en su secretario de Estado, dejaron entrever que Arabia Saudita pronto tendría que rendir cuentas, en particular en materia de derechos humanos. Por lo general, se trata de una amenaza que se esgrime para mimar al Congreso, donde reina una hostilidad palpable hacia el reino wahabita. No suele ir muy lejos, y los saudíes se acomodan a la situación.
Pero esta vez, las señales de la Casa Blanca son más preocupantes. Desde el 25 de enero, el Tesoro estadounidense volvió a autorizar las transacciones comerciales y financieras en la zona de Yemen bajo el control de los huzíes, que habían sido prohibidas por Trump para favorecer a Arabia Saudita en la guerra que está librando en ese país, una guerra que ha sido condenada por razones humanitarias por todas las ONG. El 4 de febrero, en su primer gran discurso presidencial de política exterior, Biden, a contramano de la política de Barack Obama, que había brindado el apoyo de Estados Unidos a la intervención saudí en Yemen, anunció que “esta guerra [en Yemen] debe terminar”2. El mismo día, la Casa Blanca decretó un “congelamiento temporal” de las ventas de armas firmadas por Trump a Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos (los dos poderes externos implicados de manera directa en la guerra en Yemen). La portavoz de la presidencia afirmó que se trataba de un acto común y corriente típico de cualquier gobierno entrante, pero no logró convencer a nadie. Y finalmente, el 5 de febrero, Washington retiró a los huzíes –los adversarios de los saudíes en Yemen– de la lista de “organizaciones terroristas” donde los había incluido Donald Trump.
Al mismo tiempo, y para dejar las cosas bien en claro con Riad, el secretario de Estado, Antony Blinken, anunció que Biden había ordenado “una revisión general de las relaciones con Arabia Saudita para asegurarnos que nuestra asociación se lleva adelante de un modo coherente con nuestros intereses y nuestros valores”3. Las ventas de armas probablemente tengan lugar, incluidos los cazas F-35 prometidos a Abu Dabi (la entrega comenzará en 2027), pero la advertencia se hizo oír en el Golfo, en particular en Arabia Saudita. Es que, desde su designación, Blinken no deja de referirse al caso Khashoggi, el opositor asesinado en octubre de 2018 por los servicios saudíes en el interior de su consulado en Estambul. El 5 de febrero, Jen Psaki, portavoz de la Casa Blanca, declaró que la presidencia estaba lista para “divulgar ante el Congreso un informe no clasificado que aporta transparencia total” en torno a ese “crimen horrible”. “La ley es la ley, y la respetaremos”4, agregó.
Barahúnda en Riad… Los saudíes anunciaron rápidamente algunas concesiones. Las penas de seis años de prisión de Loujain al Hathloul, líder del movimiento de emancipación de las mujeres detenida en 2018, y del médico saudí-estadounidense Walid Fitaihi, director de un hospital privado en Yeda condenado entre otras causas por “obtención sin permiso de la nacionalidad estadounidense”, fueron reducidas de manera considerable (al Hathloul fue liberada el 11 de febrero, aunque no puede abandonar el territorio). Por su parte, Bader al Ibrahim, un médico chií autor de varias obras sobre la reforma del mundo árabe, y Salah al Haider, hijo de una importante militante de los derechos de la mujer y con una imponente presencia en YouTube, fueron liberados luego de 300 días de detención. El 10 de febrero, Mohammed bin Salmán (MBS), el príncipe heredero, anunció una inminente reforma del código jurídico saudí que, al mismo tiempo que preservaba la preeminencia de la ley coránica, apuntaba a “aumentar la integridad y la eficiencia de las instituciones judiciales”5. Un preludio que podría augurar un posible aflojamiento de la inflexibilidad en el reino de MBS, advierte el Riyadh Bureau, un portal informativo saudí privado.
Pero el verdadero asunto donde todos los actores de la región esperan novedades del nuevo gobierno norteamericano es la cuestión nuclear iraní. ¿Qué pasará con el acuerdo llamado Joint Comprehensive Plan of Action (JCPoA), firmado en 2015 por Irán con los cinco miembros del Consejo de Seguridad de la ONU más Alemania? En resumen, el acuerdo enmarcaba la producción iraní de materia fisible a un nivel que imposibilitaba durante los quince años siguientes la fabricación por parte de Irán de una bomba A en menos de un año, lo cual les daba suficiente tiempo a los occidentales para cambiar de actitud en caso de violación. En contrapartida, se levantaban las sanciones económicas contra Irán. Trump se retiró del acuerdo en 2018. Como prueba de su determinación, Biden designó como director de su equipo de negociadores a Rob Malley, un diplomático muy experimentado en asuntos de Oriente Próximo. Esa designación suscitó reacciones indignadas en los círculos norteamericanos más hostiles al acuerdo con Teherán, y generó vivas inquietudes en la clase política israelí y en la prensa saudí.
“No comprendo el afán de Occidente de negociar con el régimen iraní”, exclamó Mohammed El-Said, columnista de Okaz, el segundo diario más importante de Arabia Saudita, reflejado la reacción general del régimen, y siguió despotricando contra “un Estado terrorista que actúa fuera de la ley, mata en función de la identidad religiosa, expulsa a los disidentes y asesina a los opositores”6. No, no se refería a su propio Estado, sino a Irán.
En cuanto a Israel… Robert Malley, exasesor de Bill Clinton y luego de Obama, es percibido allí como el diplomático norteamericano más “propalestino” que exista. Luego de la cumbre de julio de 2000 en Camp David, donde israelíes y palestinos no lograron firmar un acuerdo de paz, Malley, que había integrado el equipo norteamericano, participó en una polémica en la New York Review of Books con Dennis Ross, en ese entonces el principal asesor diplomático de Clinton para Oriente Próximo. Ross defendía el punto de vista estadounidense-israelí de que Yasir Arafat no había sabido aprovechar una oportunidad única. Malley insistía en que la responsabilidad de Israel en el fracaso de las negociaciones era igual, o incluso mayor, que la de los palestinos. Casi una blasfemia.
“YOU BROKE IT, YOU FIX IT”
En lo referido a los asuntos con Irán, el gobierno estadounidense destila señales contradictorias. El secretario de Estado, Antony Blinken, dijo que “el camino será largo” y que no hay que apresurarse, mientras que el asesor de Seguridad Nacional, Jack Sullivan, afirmó que no hay que perder tiempo y que evitar una “crisis nuclear” es una “emergencia prioritaria”. Uno de los aspectos de este prólogo del proceso de negociación es: ¿quién debe dar el primer paso? Parece un asunto fútil, pero es menos anodino de lo que parece. Fútil porque Javad Zarif, el ministro iraní de Asuntos Exteriores, ya dio la respuesta iraní: basta con que ambas partes declaren conjuntamente volver a los términos del acuerdo, y asunto terminado.
Mientras espera, Irán proclama, como dice el proverbio estadounidense: “you broke it, you fix it”: el que rompe, repara. Washington “rompió” el acuerdo, así que los Estados Unidos deben restablecerlo. En realidad, cada parte considera que el primero que ceda mostrará mayor impaciencia para llegar a un acuerdo, y por lo tanto, dejará al descubierto la debilidad de su propia posición. El 7 de febrero, cuando desde el canal CBS le preguntaron si estaba dispuesto a hacer un gesto levantando algunas sanciones contra Irán, el presidente Biden simplemente respondió: “No”.
¿Quién necesita más un acuerdo? La administración Biden parece dividida frente a esa pregunta. Si bien es unánime al juzgar que es imperioso sacar al país del infernal callejón sin salida en el que Trump lo dejó, la pregunta es: ¿cómo y a qué precio? Por un lado, están quienes juzgan que Irán se encuentra en una situación muy difícil, sobre todo en materia económica, y por lo tanto necesita llegar a un acuerdo, aunque finja dar muestras de firmeza. Este grupo cree que levantar las sanciones antes de negociar cualquier otra cosa haría que Washington pierda su único medio para ejercer presión.
Del otro lado están quienes estiman que los iraníes demostraron que en el caso del asunto nuclear, la presión externa no da frutos y que si se deja pasar esta oportunidad, tal vez nunca vuelva a darse la ocasión. Estas últimas semanas, los iraníes emitieron diversas señales que ratifican su determinación, como el relanzamiento de la producción de uranio enriquecido al 20% y la difusión de videos donde muestran que poseen misiles de muy largo alcance. Además, el 10 de febrero se publicó un informe del Organismo Internacional de Energía Atómica (IAEC, según sus siglas en inglés) que señala que Teherán comenzó a producir uranio metal, un material que puede servir para la fabricación de una bomba A. Irán ya había anunciado en diciembre que así lo haría. En cada oportunidad, el asunto es reforzar este mensaje: si Washington deja pasar el tren –es decir, si el levantamiento de las sanciones sigue siendo condicional–, un día Teherán perderá la paciencia y fabricará su bomba. Y ese día, ya no quedará nada para negociar.
¿QUÉ MEDIACIÓN PARA FRANCIA?
Mientras Joe Biden convirtió el regreso al acuerdo con Teherán en uno de los pilares de su política en Oriente Próximo, Emmanuel Macron manifestó públicamente su disponibilidad para jugar el papel de “mediador honesto e imparcial”7. Pero su manera de actuar es, como mínimo, sorprendente. Macron vuelve de facto a la actitud francesa que había prevalecido en los años anteriores a la firma del JCPoA con Nicolas Sarkozy y luego con François Hollande: intensifica las exigencias hechas a Teherán, y algunos lo consideran como un intento de hacer fracasar la negociación.
Pero Macron fue más lejos que sus predecesores. El 5 de febrero, en una intervención ante el Atlantic Council, un grupo de expertos norteamericano, dijo que Irán estaba “mucho más cerca de la bomba nuclear que antes de la firma del acuerdo [en 2015]”, así que sugería “una serie de negociaciones con Teherán […] sobre la cuestión de los misiles balísticos y la estabilidad de la región”. No dijo ni una sola palabra sobre la necesidad de que ambas partes respeten el acuerdo firmado, tal como exigen los iraníes desde el primer día.
Si tomamos a la letra las palabras del presidente francés, eso significa que no se puede aplicar el acuerdo firmado en 2015 sin una promesa iraní de ampliar el alcance del acuerdo futuro. Para asegurarse de que lo entendían, Macron agregó una exigencia suplementaria: “Hacer participar a Israel y Arabia Saudita en esas negociaciones. Esos dos países se encuentran entre los socios regionales de primer rango”. Por lo tanto, “es imposible resolver la situación sin asegurarse que todos esos países estén satisfechos con el próximo programa”. Para decirlo en términos menos diplomáticos, antes mismo de haber abierto la negociación, “el honesto mediador” Macron, adoptando la posición de los opositores estadounidenses más radicales a cualquier acuerdo, le cierra la puerta.
Para François Nicoullaud, exembajador de Francia en Irán, las premisas de Emmanuel Macron son erróneas. Es cierto que Irán comenzó a reconstituir sus reservas de materia fisible. ¿Pero superó las que tenía a disposición antes de 2015? Es muy poco plausible, argumenta Nicoullaud, de un modo bastante convincente. Por nuestra parte, agregaremos otra reflexión: si Macron llega a tener razón en lo fáctico, entonces desbarata más aún su propia argumentación. Porque si luego de haberse desprovisto de gran cantidad de materia fisible por respeto a los términos del acuerdo, y en un contexto de crecientes presiones internacionales, Irán ha sido capaz de fabricar o de obtener en tan poco tiempo más materia fisible que la que poseía antes de 2015, eso solo demuestra lo peligroso que puede ser no volver al acuerdo de 2015.
Además, el hecho de agregar precondiciones como la cuestión de los misiles balísticos y la limitación de los intereses regionales iraníes solo puede llevar al fracaso de cualquier posible retorno al acuerdo de 2015. Y, como escribe Nicoullaud, “si la preocupación principal es privar a Irán de la capacidad de producir el arma nuclear, la prioridad absoluta debería ser volver lo más rápido posible a la plena aplicación de la letra y el espíritu del acuerdo de 2015” .
LAS CONTRADICCIONES DE EMMANUEL MACRON
El embajador podría haber agregado un obstáculo suplementario que amenaza con hacer fracasar cualquier retorno al acatamiento del acuerdo de 2015. Se trata del pedido ambiguo de Emmanuel Macron de “hacer participar a Israel y Arabia Saudita en las discusiones”. ¿A qué discusiones se refiere? ¿A las que tratan sobre la cuestión nuclear o a las que le seguirían a un regreso al acuerdo ya firmado? Si se trata de la primera opción, constituiría una infracción pura y simple a un acuerdo inscrito en el derecho internacional (por la Resolución 2231 del Consejo de Seguridad de la ONU) que se toparía con una negativa rotunda de parte de los iraníes. El “mediador” terminaría siendo el responsable del fracaso. Si se refería a la segunda opción, ¿por qué Macron no lo dice?
De cualquier manera, conocemos de antemano la respuesta de los iraníes. ¿Hablar de misiles invitando a Tel Aviv y Riad a la negociación? A ese respecto, Irán estaría dispuesto a hacer concesiones proporcionales al esfuerzo que se les exigiría a Israel y a Arabia Saudita. ¿Alguien puede imaginar al menos un segundo que Israel, el único poseedor de la disuasión nuclear en la región, y que nunca firmó el Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP), sometería su arsenal atómico a las visitas de los inspectores del IAEC… para luego convertirlo en chatarra?
Queda dilucidar una cuestión: ¿Cómo imagina la diplomacia francesa las “nuevas negociaciones” con Teherán a las que se refirió Macron? Para el Ministerio de Asuntos Exteriores francés, explica un diplomático europeo, “los iraníes no solo tienen la sensación de que los Estados Unidos están en deuda con ellos, sino también de que el tiempo juega a su favor. Por lo tanto, si se acepta regresar al JCPoA como precondición para cualquier otra discusión, eso significaría una inmensa bocanada de aire fresco para los iraníes, ¿pero quién nos garantiza que aceptarán discutir de otra cosa una vez que se hayan levantado las sanciones? En ese caso, Biden no habría logrado nada”. Esa retórica era la que ya empleaban en 2015 Françoise Hollande y Laurent Fabius (en ese entonces ministro de Asuntos Exteriores), que consideraban que el JCPoA era insuficiente.
En los niveles más altos del Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia se ha instalado desde hace una década una mentalidad impregnada de neoconservadurismo. Hace seis años, el presidente Obama, deseoso de llegar a un acuerdo, casi ni se preocupó por los criticones franceses, y siguió adelante sin ellos. Desde luego, al final París terminó firmando el documento. Actualmente, la hostilidad contra Irán de la derecha estadounidense y de parte de los políticos demócratas sigue siendo intensa. Y la hostilidad de Israel y de las monarquías del Golfo, ahora aliadas en este asunto, no hizo más que acentuarse. ¿Biden le impondrá a Macron lo que Obama le impuso a François Hollande?
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